مولدسازی در بن‌بست اجرا؛ چرا فقط ۳٫۴ درصد منابع بودجه محقق شد؟
با وجود ظرفیت گسترده دارایی‌های راکد دولت، تنها ۳٫۴ درصد منابع پیش‌بینی‌شده مولدسازی در بودجه ۱۴۰۴ محقق شده است؛ عملکردی که دیوان محاسبات، تأخیر در ابلاغ دستورالعمل‌ها و موانع اجرایی را از عوامل آن می‌داند و بار دیگر ضرورت بازنگری در شیوه مدیریت دارایی‌های دولت را مطرح می‌کند.
به گزارش صنعت مالی، مولدسازی اموال دولتی، به معنای بازگرداندن سرمایه‌های راکد و منجمد به چرخه اقتصاد کشور، از سال ۱۴۰۱ با مصوبه شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا وارد فاز اجرایی شد. هدف اعلام شده، فروش یا بهره‌برداری از املاک، زمین‌ها و شرکت‌های غیرضروری دولت برای تأمین منابع بودجه بدون استقراض و تورم بود؛ همان چیزی که در ادبیات اقتصاد مقاومتی به عنوان تأمین مالی غیرتورمی شناخته می‌شود.
بر اساس مصوبه، هیأت عالی مولدسازی مرکّب از هفت عضو — معاون اول رئیس‌جمهور، وزرای اقتصاد، کشور و راه و شهرسازی، رئیس سازمان برنامه و بودجه، و نمایندگان مجلس و قوه قضائیه — تشکیل شد و دبیرخانه و مجری مصوبات آن، وزارت امور اقتصادی و دارایی تعیین گردید. اما آنچه در عمل رخ داد، فاصله گرفتن شدید میان شعار و اجرا بود؛ شکافی که در دولت چهاردهم به تعویق دو ساله انجامید و اکنون با اولتیماتوم شش‌ماهه وزارت اقتصاد، آخرین فرصت خود را می‌آزماید.
سابقه مولدسازی؛ از تصویب بودجه تا مصوبه سران قوا
مدیریت نظام‌مند دارایی‌های دولت از سال ۱۳۹۶ در لوایح بودجه سنواتی پیش‌بینی و از سال ۱۳۹۷ رسماً واژه مولدسازی به بودجه اضافه شد. با این حال، تا سال‌ها کارکرد مولدسازی صرفاً پوشش کسری بودجه بود و چارچوب قانونی منسجمی نداشت. نقطه عطف، دی‌ماه ۱۴۰۱ بود که با پیشنهاد رؤسای قوای سه‌گانه و موافقت رهبر انقلاب، کمیته‌ای هفت‌نفره مأموریت یافت اموال، املاک و دارایی‌های مازاد دولت را به فروش برساند. از آن زمان، هیأت عالی مولدسازی با اختیارات گسترده تشکیل شد تا فرآیند واگذاری را تسریع کند؛ وظایفی نظیر شناسایی کامل اموال غیرمنقول دولت، تعیین تکلیف طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام، رفع موانع حقوقی و تغییر کاربری، و تعیین قیمت پایه واگذاری بر عهده این هیأت قرار گرفت.
احیای واحدهای تولیدی در دولت شهید خدمت
نگاه شهید رئیسی به مولدسازی، پیش از آنکه یک سیاست اقتصادی باشد، یک رویکرد عملیاتی و میدانی بود که از دوران مسئولیت در قوه قضائیه آغاز شد و در دولت سیزدهم به اوج خود رسید. او در هر دو مسئولیت، احیای واحدهای راکد را نه صرفاً یک توصیه، بلکه یک تکلیف اجرایی می‌دانست.
شهید رئیسی در دوران تصدی ریاست قوه قضائیه، احیای کارخانه‌هایی را که به دلیل «واگذاری‌های ناسالم» دچار مشکل شده بودند در دستور کار قرار داد. نمونه شاخص این رویکرد، ورود او به پرونده کارخانه «ماشین‌سازی لرستان» بود. رئیسی در بازدید از این کارخانه، به سازمان بازرسی و دادستانی کل کشور دستور داد تا ضمن نظارت و پیگیری برای تسریع در واگذاری کارخانه به مالک جدید و رفع موانع تصرف او، مالک جدید را ملزم کرد حداکثر ظرف ۹ ماه کارخانه را به خط تولید بازگرداند و وعده اشتغال ۵۰۰ نفری را پس از واگذاری محقق کند. این اقدام نشان می‌داد که او مولدسازی را نه صرفاً یک فرآیند اداری، بلکه موضوعی نیازمند «ضرب‌الاجل» و «پاسخگویی» می‌دید.
با آغاز دولت سیزدهم، شهید رئیسی احیای واحدهای راکد و نیمه‌تمام را به یکی از محورهای اصلی دولت تبدیل کرد. وزیر صمت دولت او اعلام کرد که «احیای واحدهای راکد و به ظرفیت رساندن واحدهای ناتمام از جمله اقدامات مهم رئیس‌جمهور شهید بود». برای عملیاتی کردن این رویکرد، «ستاد نهضت احیای واحدهای اقتصادی» در نهاد ریاست‌جمهوری تشکیل شد و تورهای احیای بنگاه‌های اقتصادی در استان‌های مختلف به راه افتاد.
نتیجه این تمرکز، در آمار و ارقام نمود پیدا کرد. شهید رئیسی خود در فروردین ۱۴۰۳ در جشن احیای ۲۰۱ واحد تولیدی استان سمنان اعلام کرد که «تا کنون حدود ۸ هزار و ۴۰۰ واحد تولیدی راکد احیا شده است». گزارش‌های رسمی نیز از بازگشت «نزدیک به ۱۰ هزار واحد راکد و نیمه‌فعال به چرخه تولید» در مدت سه سال دولت سیزدهم خبر دادند. تنها در استان سمنان، ۶۴ واحد صددرصد راکد احیا شد و این استان رتبه سوم کشوری را در این شاخص کسب کرد.
رویکرد شهید در احیای واحدهای تولیدی، فراتر از دستورات کلان بود و به سطح مطالبات فردی شهروندان نیز می‌رسید. در جریان سفر استانی به گلستان، صاحب یک کارخانه تولید مایعات مصرفی خودرو در کردکوی که به دلیل مشکلات متعدد تعطیل شده بود، نامه‌ای به رئیس‌جمهور نوشت. شهید رئیسی دستور پیگیری صادر کرد و آن کارخانه پس از بازسازی، مجدداً فعال شد و اکنون بیش از ۳۴۰ نفر به صورت مستقیم و غیرمستقیم در آن مشغول به کار هستند. این روایت نشان می‌دهد که مولدسازی در نگاه او، صرفاً یک سیاست کلان نبود، بلکه ابزاری برای پاسخ به دغدغه‌های عینی مردم بود.
در سطح ملی نیز شرکت‌های بزرگی نظیر هپکو و آذرآب از جمله واحدهایی بودند که با پیگیری شهید رئیسی در دوران ریاست قوه قضائیه و سپس در دولت، به چرخه تولید بازگشتند. او همچنین در بازدید از کارخانه «چوب و کاغذ مازندران»، با اشاره به تعطیلی خط تولید ۹۰ هزار تنی این کارخانه، تأکید کرده بود که «شایسته نیست در سال جهش تولید، خط تولید این کارخانه به خاطر گرفته نشدن یک تصمیم اجرایی سریع، تعطیل باشد».
آنچه بخش دولت شهید رئیسی را از دوره‌های دیگر متمایز می‌کند، تأکید بر «نتیجه» و نه «فرآیند» بود. شهید رئیسی شخصاً در جشن‌های احیای واحدهای تولیدی در استان‌ها حضور می‌یافت و آمار احیای واحدها را به عنوان شاخص عملکرد دولت اعلام می‌کرد. این در حالی است که در دوره‌های بعد، مولدسازی بیشتر در قالب جلسات هیئت عالی، تصویب قیمت پایه و ابلاغ دستورالعمل خلاصه شد و به گفته معاون اول رئیس‌جمهور، تحقق منابع آن به کمتر از ۴.۳ درصد رسید. تفاوت میان «۸ هزار و ۴۰۰ واحد احیاشده» و «۳.۴ درصد تحقق منابع مولدسازی»، دقیقاً همان شکاف میان «عمل» و «کاغذ» است که گزارش حاضر بر آن تأکید دارد.
آمارهای رسمی؛ شکست مولدسازی در اعداد
عملکرد رسمی مولدسازی به عنوان یک سیاست بودجه‌ای، فاصله چشمگیری با اهداف داشته است. بر اساس گزارش دیوان محاسبات کشور، منابع پیش‌بینی‌شده در قانون بودجه سال ۱۴۰۴ از محل مولدسازی اموال منقول و غیرمنقول، پس از کسر ۷۰ هزار میلیارد تومان بابت تسویه مطالبات تأمین اجتماعی، به ۲۵۴ هزار و ۹۵۰ میلیارد تومان کاهش یافت که تنها ۳.۴ درصد آن محقق شده است. دیوان محاسبات، تأخیر ۲۲ ماهه در ابلاغ دستورالعمل‌های ارزیابی، ارائه فهرست‌های غیرمرتبط از سوی برخی دستگاه‌ها و توقف آیین‌نامه تأمین مالی خارجی به دلیل ابهامات فنی را از مهم‌ترین عوامل این ناکامی اعلام کرده است. این آمار نشان می‌دهد که بخشی از شکست مولدسازی نه صرفاً به مقاومت دستگاه‌ها، بلکه به ضعف خود دولت در فراهم کردن زیرساخت اجرایی بازمی‌گردد.
مولدسازی به عنوان الزام اقتصاد مقاومتی
یکی از الزامات مهم اجرای اقتصاد مقاومتی، قطع وابستگی بودجه به نفت و تأمین منابع از طریق ظرفیت‌های داخلی است. مولدسازی دقیقاً در همین چارچوب تعریف می‌شود: تبدیل دارایی‌های غیرمولد به منابع مالی برای پروژه‌های عمرانی و تولیدی، بدون ایجاد تورم. رهبر شهید در دیدار با اعضای شورای عالی هماهنگی اقتصادی در سال ۹۹ بر لزوم همکاری وزارتخانه‌ها برای فروش دارایی‌ها تأکید کرده و فرموده بودند: شما می‌توانید هیئتی را از طرف این شورا معین کنید که این هیات عالی، حجم مشخصی از دارایی‌ها را مشخص کند که باید به فروش برسد.
هیئت مورد اعتماد خود را که عازم و جازم در این معنی باشد، تشکیل بدهید و به این هیئت اعتماد کنید تا تصمیم‌گیری کند. البته باید طوری عمل کنند که امنیت سرمایه‌گذاری حفظ شود. ایشان مولدسازی را نه یک انتخاب، بلکه یک ضرورت برای جلوگیری از اتلاف سرمایه ملی می‌دانستند.
کارشناسان: اراده لازم برای مولدسازی وجود ندارد!
هوشنگ فروغمند اعرابی، کارشناس اقتصادی، در ارزیابی خود از مولدسازی گفت: آنچه به عنوان مولدسازی دارایی‌های دولت اتفاق افتاد، حدوداً صفر بوده است. او دلیل اصلی این ناکامی را حفظ قدرت دستگاه‌ها عنوان می‌کند: املاک و زمین از مهم‌ترین دارایی‌های یک ارگان محسوب می‌شود، سازمان‌ها برای حفظ قدرت حاضر به اجرای مولدسازی نشدند.
با این حال، نقد جدی تری نیز وجود دارد که باید در نظر گرفته شود. قدرت‌الله امام‌وردی، کارشناس اقتصادی، معتقد است که مولدسازی در ایران از ابتدا با انحراف مفهومی مواجه شد: فروش املاک دولتی برای تأمین هزینه‌های جاری دولت، مولدسازی نیست و فقط دولت را بزرگ‌تر می‌کند. آنچه به عنوان مولدسازی در دنیا انجام می‌شود فروش اموال دولتی به منظور تأمین هزینه اولیه برای تولیدات کشور است. این نقد بنیادی‌تر نشان می‌دهد که مشکل فقط اجرا نیست، بلکه تعریف و هدف‌گذاری مولدسازی نیز محل مناقشه است: آیا مولدسازی ابزاری برای مقاومت اقتصادی است یا صرفاً فروش اضطراری دارایی‌ها برای جبران کسری بودجه؟
علی سلیمی، عضو هیئت‌رئیسه مجلس، نیز با اشاره به چسبندگی دستگاه‌ها گفته است: دولت دارایی‌های راکد فراوانی در اختیار دارد اما متأسفانه چسبندگی دستگاه‌ها به این دارایی‌ها مانع از اجرای صحیح قانون شده است. او با اشاره به املاک متعدد دستگاه‌ها در شمال کشور و مشهد افزود: اینها همه ظرفیت‌هایی هستند که می‌توان آنها را واگذار کرد اما آنچه وجود ندارد اراده لازم برای اجرای مولدسازی است.
متولیان اصلی و عملکرد دولت چهاردهم
متولی اصلی اجرای مولدسازی، هیأت عالی مولدسازی به ریاست معاون اول رئیس‌جمهور است و اجرای عملی بر عهده دستگاه‌های دارنده اموال قرار دارد. در دولت چهاردهم، باوجود اینکه اقدامات نهادی قابل توجهی از جمله: راه‌اندازی صندوق مولدسازی در وزارت اقتصاد، اولتیماتوم شش‌ماهه به دستگاه‌ها برای تعیین تکلیف اموال، و افزایش اموال مازاد مصوب به ۲۷۱۴ فقره انجام شده است و حتی مدیرعامل سازمان جمع‌آوری و فروش اموال تملیکی از طراحی صندوق مولدسازی و تدوین آیین‌نامه توکن‌سازی دارایی‌ها خبر داده و وزیر اقتصاد از راه‌اندازی صندوق مولدسازی با دارایی‌های وزارت اقتصاد سخن گفته است اما، همه این اقدامات تاکنون به نتیجه عملیاتی معناداری منجر نشده و تحقق ۳.۴ درصدی منابع بودجه ۱۴۰۴ نشان‌دهنده شکاف عمیق میان اقدام نهادی و نتیجه عملیاتی است.
عارف معاون اول رئیس‌جمهور خود به بی‌انگیزگی دستگاه‌های اجرایی، نگرانی مدیران از دستگاه‌های نظارتی و موانع بوروکراتیک اذعان کرده و به وزیر اقتصاد مأموریت داده آسیب‌شناسی دقیقی در مورد مولدسازی انجام دهد.
مولدسازی و تجربه دولتها
مولدسازی دارایی‌های دولت در بسیاری از کشورها تجربه شده است. ترکیه در سال ۲۰۱۰ اداره کل املاک ملی را تأسیس کرد و طی یک سال حدود ۴ میلیون واحد دارایی غیرمنقول به مساحت ۲۳۰ میلیون متر مربع را شناسایی و تحت پروژه مولدسازی قرار داد. کره جنوبی در سال ۲۰۱۲ پروژه مولدسازی املاک راکد نهادهای دولتی را طی فرآیند ۳۶ ماهه آغاز کرد که در پایان به درآمد ۳۰۹ میلیارد وون رسید و ارزش دارایی‌های دولت را به ۶۵۲۲ میلیارد وون افزایش داد. نکته مشترک این تجربه‌ها، وجود نهاد متولی متمرکز، شفافیت در فرآیند و استفاده از ابزارهای متنوع مالی است؛ عواملی که در ایران به دلیل تأخیر در ابلاغ دستورالعمل‌ها و مقاومت دستگاه‌ها، به‌طور کامل محقق نشده است.
مولدسازی، اگر جدّی گرفته شود، می‌تواند یکی از معدود راه‌های تأمین مالی غیرتورمی برای تکمیل پروژه‌های نیمه‌تمام و احیای تولید باشد. ضرب‌الاجل شش‌ماهه اخیر وزارت اقتصاد، آخرین فرصت اداری برای سازمان‌هاست. اما تجربه سه سال گذشته نشان می‌دهد که مشکل، فقدان قانون یا مصوبه نیست؛ مشکل، فقدان اراده سیاسی برای رویارویی با دستگاه‌هایی است که اموال دولتی را بخشی از قدرت خود می‌دانند، همراه با ضعف زیرساخت اجرایی خود دولت که در تأخیر ۲۲ ماهه ابلاغ دستورالعمل‌ها نمود یافته است.
تجربه احیای واحدهای تولیدی در دولت شهید رئیسی و مولدسازی موفق مرکز آموزشی اسفراین به دانشگاه صنعتی نشان می‌دهد که مسیر عملی وجود دارد؛ آنچه غایب است، اراده‌ای است که این مسیر را تا انتها طی کند و تعریف مولدسازی را از فروش دارایی برای هزینه جاری به سرمایه‌گذاری برای تولید بازگرداند.